Що треба знати про Виборчий Кодекс України і місцеві вибори 2020?

Пройшло вже досить часу з моменту прийняття парламентом Виборчого Кодексу України, але, фактично, тільки з початком 2020 року в середовищі фахівців почалося обговорення документу, його вивчення і аналіз його планового застосування на майбутніх місцевих виборах в жовтні 2020 року.

Нагадаємо, що сам Кодекс — це спроба запровадити єдині незмінні правила та уніфікувати усе виборче законодавство в один документ, в якому стандартні виборчі процедури будуть єдиними і зрозумілими. Сама ідея виборчого кодексу має щонайменше двадцять років. Законодавство з виборів пройшло важку еволюцію, закони змінювалися майже щоразу перед кожними виборами, а самі документи, які стосувалися парламентських, президентських та місцевих виборів різнилися між собою в алгоритмах адміністрування. Найважче було провести одночасні вибори — і парламентські і місцеві, крім того, таке одночасне проведення цих типів виборів викривлювало політичні уподобання. Адже зміст представництва у парламенті і в місцевій раді є різним.

Особливо активно громадські організації підтримували запровадження такої виборчої системи, за якої вплив партійної номенклатури був би зменшений, а виборець мав би реальний вплив на розміщення кандидатів у списку, хоч це не вирішує всіх наших електоральних проблем. Ідея “голосування із преференціями” (перевагами), коли виборець віддає не лише голос за партію, але і за конкретного кандидата з цієї партії, таким чином збільшує шанси цього кандидата посунутися у списку кандидатів нагору і збільшити відповідно свої шанси здобути представницький мандат — ця ідея стала центральною в обговоренні минулих років щодо необхідності прийняти Виборчий Кодекс України. Прогресивними також були реформаторські спроби здешевити виборчі кампанії і зробити виборчі фінанси публічними й прозорими, зменшити влив телевізора, реформувати адміністрування виборів, професіоналізувати роботу членів виборчих комісій, зберегти та розширити гарантії спостереження за виборами. Усі ці потуги є фактично нівельовані текстом Кодексу.

Партійні верхівки, звісно ж, були проти реформістських нововведень і треба було шукати компроміс — і такий було знайдено — це гарантовані “тверді” місця для партійних босів на верхівці списку, на них преференції виборців не мали впливу. Здавалося б, давня мрія багатьох фахівців щодо справедливого законодавства на виборах збулася. Але не все так швидко.

Найперше, треба визнати, що будь-яка українська влада, котра приймає виборчі закони, передовсім проектує це для себе, щоб переобратися. Ми ще далекі від загальних справедливих правил “на роки”. Тому, цей Кодекс, хочемо ми цього чи ні, а все ж доводиться оцінювати і також з точки зору вигоди для нинішньої політичної більшості. Місцеві вибори — це завжди боротьба за базовий майданчик, парламентська партія без свого чисельного представництва в місцевих радах — це Колосс на глиняних ногах. Максимально зайти в місцеве самоврядування, там живитися, рости й знову відтворитися в парламенті, а через нього у вертикалі виконавчої влади — ось життєвий цикл політики в Україні. Найближчі місцеві вибори — це змагання за право змагатися найближчі п’ять років за місцеві бюджети, де за словами одного зі слуг, “можна непогано прибарахлитися”.

Сам чинний текст Виборчого Кодексу України, на нашу оцінку, не є цілісним документом, а є компіляцією кількох текстів, які в єдиній редакції не узгоджуються самі між собою і були прийняті в турборежимі, і тепер невідомо як мають бути дотримані. В кодексі є багато неузгодженостей, суперечностей, недоречностей, білих плям і нечітких визначень, зменшено гарантії для окремих суб’єктів, що беруть участь у виборчому процесі, є немало редакційних помилок і відвертого копіювання без творчого осмислення (наприклад ч.1ст.219, ч.1ст.222, п.3ч.1ст.223). Наприклад перелік етапів місцевих виборів (ст.196) чомусь починається з утворення округів, які мають утворитися не пізніш як на другий день виборчого процесу (ч.1 ст.195, ч.4 ст.199), але так буває на парламентських виборах, де округи утворює ЦВК, на місцевих виборах ще ТВК не сформовані в ці строки. У тексті про місцеві вибори зустрічається формулювання “регіональні списки”, хоч вони насправді є “окружними”, а вимога для кандидатів передати корпоративні права в разі обрання — це відверта калька з парламентських виборів. І таких ляпів — майже в кожній другій статті. За таких умов є два варіанти подій: або в цей Кодекс будуть внесені зміни, або ж управління й адміністрування найближчих місцевих виборів буде віддане на відкуп ЦВК, яка своєю “залізною рукою” буде розяснювати що ж малося на увазі в Кодексі. Нагадуємо, що минулого року ЦВК, фактично, була зламана й через політичну доцільність і “хотюнчики” монобільшості була повністю оновлена, немає сумніву що цей склад ЦВК готовий в ручному управлінні робити вибори, від чого їх легітимність в очах суспільства може сильно постраждати.

З іншої сторони, у Виборчий Кодекс можуть бути внесені розумні зміни, але ці пропозиції зараз не лунають від опозиційних сил, навпаки — ми бачимо що так звані опозиційні сили зараз заклопотані лише великими розмірами застави на виборах і зараз говориться лише про це. Є велика ймовірність, що ті слушні пропозиції які можуть лунати від фахівців — політичних консультантів і технологів, практикуючих виборчі справи юристів, експертів громадських організацій можуть бути загублені в потоці політичної риторики. Низьку якість Виборчого Кодексу, звісно ж, можна спирати на непрофесіоналізм нового скликання парламенту, але постійно пояснювати все на світі ідіотизмом не можна. Можливо, ми є свідками цікавого пасажу, який колись вже був в Україні за часів Кучми: коли лише адміністрація Президента і його кандидати знали майбутні межі своїх округів, а всі інші — ні. Можливо, зараз монобільшість так само й може приховувати текст реального Виборчого Кодексу, який буде застосовуватися, його можна прийняти в останній момент — таким чином тільки “свої” будуть знати правила, за якими і будуть вибори, а все суспільство буде читати оці всім доступні фрагменти й здогадуватися що ж законодавець насправді мав на увазі або до чого слід готуватися.

Отже, про виборчу систему: будуть два основних різновиди місцевих виборів. Найперше слід розуміти, що на цих найближчих місцевих виборах має закінчитися поділ території України на адміністративно-територіальні одиниці — добровільне обєднання громад має бути завершеним. Власне, таке обєднання перестає бути добровільним і вже зараз ми бачимо цілу палітру спротивів щодо такого обєднання. Якщо якісь процеси застрягнуть в судах — це поставить під ризик одночасне проведення по всій країні місцевих виборів. Друге — треба знати, що вже зараз є ряд законодавчих ініціатив, згідно яких деякі міста перестануть ними бути і перетворяться в селища, і це змінить певні політичні зусилля основних гравців. Незрозуміло також чим же будуть займатися районні ради з 1 січня 2021 року — якщо дивитися з точки зору Бюджетного кодексу, то райради не мають ні грошей, ні повноважень — вони всі розійшлися по різних ОТГ. Можливо, райради як якусь надбудову можна було б не вибирати, а формувати із голів громад і їх секретарів — але Виборчий кодекс на це не дає відповіді. Попри тему місцевих виборів — голів громад та депутатів зовсім нечутно тему обрання старост, що свідчить про відсутність уваги до базового рівня. Є ще одна супервелика проблема — це окуповані території і можливе проведення виборів в них, в Кодексі немає чітко сформульованого вичерпного переліку підстав, згідно яких ЦВК може не оголошувати вибори в окупованих територіях, або територіях, що зазнали катастроф і аварій. Ще більше додає підстав для хвилювання висловлювання українських політиків щодо цього питання, в Україні відбувається спроба легалізації російських найманців в місцеву владу на окупованих територіях. Суспільство має висловлювати чітку вимогу, що на окупованих територіях, де немає контролю кордону, немає українського законодавства і влади, політичних партій і ЗМІ, немає українського прапору, банківської системи, поліції та армії — ніяких виборів не може бути. Спочатку — звільнення та деокупація територій, розмінування, оцінка збитків від війни, проведення контррозвідувальних та антитерористичних робіт, засудження колаборантів та позбавлення їх права займати державні та виборні посади й мати право голосу, дозвіл на дільність політичних українських партій та вільну діяльність ЗМІ — і вже тоді можна робити якісь вибори.

Отже, вибори до ради в міських, селищних та сільських ОТГ, де кількість виборців не перевищує 90 тисяч виборців (а вже зараз ведуться дискусії про пониження цього порогу), а також вибори до районної ради, безвідносно до кількості виборців в укрупнених районах, будуть відбуватися за виборчою системою так званого “єдиного неперехідного голосу”, або як цю систему ще прозвали – “багатомандатна мажоритарка”. Це дуже рідкісна виборча система, яка наразі застосовується в Афганістані та в ще двох невеликих острівних державах Океанії. За цією системою в одному окрузі переможцем буде не один кандидат, а декілька — стільки, скільки в окрузі розігрується мандатів (орієнтовно 2-4 мандати, в середньому 3). То ж якщо кандидат в окрузі де розігруються три мандати зайняв друге чи третє місце — він також стає депутатом. Зрозуміло, що за такої системи округи будуть більші, ніж до них звикли виборці й чинні депутати. Кількість округів становить число — ціла частка від ділення кількісного складу майбутньої ради на число три, плюс-мінус один округ, але так щоб відхилення кількості виборців в округах не перевищувало 15% орієнтовної середньої кількості виборців в окрузі. Поки що ніхто не візьметься достовірно відповісти на питання про території та межі округів.

Така виборча система “багатомандатної мажоритарки” дає можливість популярним та організованим партіям здобути більше число мандатів, аніж якби застосовувалася пропорційна система, де в окрузі переможцем був би тільки хтось один. Така система фактично, дозволяє на місцях також сформувати яку-небудь монобільшість, чого власне, мабуть і прагне правляча партія. Відповідно, кандидатам від малих партій буде складно увірватися в двійку-трійку лідерів на кожному з округів. З іншої сторони, тут є добрі шанси для відомих особистостей-самовисуванців або для кандидатів від регіональних політичних проектів, які можуть мати особисті переваги над невідомими кандидатами від відомих політичних брендів. Ймовірно, щоб не допустити регіональні політичні проекти, “слугами” може бути запропонована зміна в Кодекс, де можуть обмежити участь таких сильних місцевих проектів чи політичних франшиз. Зацікавленим особам слід робити грунтовний аналіз електоральної історії та виробити власну стратегію, не виключені несподівані політичні союзи на місцях або спільні походи на вибори в єдиному списку або ж навіть технологічне розгортання в інших територіях тільки щоб номінально відповідати вимогам законодавства.

У великих містах з кількістю виборців понад 90 тисяч виборців (деякі міста активно “добирають” в свій територіальний склад навколишні села, щоб вже відповідати цьому критерію), а також вибори до обласних рад пройдуть за іншою системою виборів — так звана “пропорційна система з відкритими партійними списками”. Тут кількість округів є числом — ціла частка від ділення кількісного складу ради на десять, плюс-мінус два округи, при цьому чіткої вимоги щодо рівномірної кількості виборців в округах не визначено. В одному такому окрузі від однієї партії може бути висунуто не менше пяти і не більше дванадцяти кандидатів (в залежності від кількісного складу ради), які конкурують між собою. Тут якраз і незрозуміло чому згідно Кодексу не може бути включено по одному кандидату в окрузі, якщо єдиний список невеликий? Сам єдиний список кандидатів не може містити більше кандидатів, ніж передбачено мандатів. Кандидати мусять бути включені в єдиний список і в котромусь із окружних списків (в Кодексі вони називаються “регіональними”). Виборець матиме можливість впливати на місце кандидата у виборчому списку — крім позначки напроти політичної партії внизу в бюлетені буде окреме поле для висловлення “преференції” (переваги) – позначення номеру кандидата від цієї ж політичної партії — в окружному списку партії він там теоретично буде не один, а щонайменше пять кандидатів. Якщо уважно вчитатися в текст Виборчого Кодексу, то “відкриті партійні списки” є досить умовним поняттям, щоб рух кандидата наверх списку відбувся, йому треба отримати фантастичних “25% виборчої квоти + один голос” виборців. Це висока планка. Тому, місце в єдиному виборчому списку має значення, на рух всередині списку розраховувати складно.

Ще однією відмінною рисою Кодексу є те, що немає ніякої стимуляції партійного будівництва, у виборчому партійному адмініструванні ключова роль віднесена до обласних партійних організацій. Партійне самоврядування фактично відсутнє. Вгадайте, які партії мають погано розвинуту партійну структуру на місцях?

Виборчий Кодекс України, на нашу думку, в тому вигляді, в якому він є часто закладає можливості для маніпуляцій та навіть фальсифікацій (ч.2ст.222 або ч.1ст.223). Виборчий Кодекс, в порівнянні із минулим виборчим законодавством дещо обмежує або “не згадує” права ЗМІ у висвітленні суспільно значущих тем, це провокуватиме конфлікти, оскільки мало хто знайомий із спеціальними законами в інформаційній сфері. Про юридичний супровід слід буде особливо подбати редакціям видань та телеканалів. Певні ускладнення роботи стосуються і офіційних спостерігачів. Робота виборчих комісій ускладнена, укладена в постійний цейтнот, запроектована на дефіцит грошей в умовах держзакупівель, закладено “аварійний режим” роботи комісій, в якому буде багато зловживань, помилок, неправомірних рішень. Вже навіть не йдеться про нормальне навчання та сертифікацію таких членів комісій. Учасникам виборів слід подбати про юридичну команду, як для роботи в захисті, так і в нападі. На жаль, “остаточні крапки над і” будуть, з великою долею ймовірності розставлятися в судах. А зважаючи на стислі строки подачі позовів та розгляду справ це буде справжнє пекло. І, ясне діло, постраждає легітимність такої місцевої влади і довіра до неї. А місцеве самоврядування, наразі, залишається єдиним запобіжником до розвалу держави.