Чи може децентралізація перетворитися на нове джерело живлення сепаратизму і як цьому запобігти? Чому чим далі від початку реформи, тим більше спротив з боку місцевих еліт? Про ці та інші ризики, виклики і перспективи децентралізації «МедіаПорт» поспілкувався із головою Харківської облради, президентом Української асоціації районних і обласних рад Сергієм Черновим.

Минулого тижня віцепрем’єр Геннадій Зубко у Фейсбуці оприлюднив проєкт нового адміністративно-територіального устрою Харківської області, який запропонував Мінрегіон. Цей проєкт передбачає створення 4 районів замість 27, що існують зараз. Ви у коментарях до посту висловилися дуже критично щодо цієї пропозиції. Чому Ви не сприймаєте проєкт Мінрегіонбуду і чому наполягаєте на створенні саме 9 районів?

Останнім часом у соціальних мережах з’явилася велика кількість інформації, причому в агресивному тоні, що в Києві все вирішили. Ви, мабуть, бачили, якщо стежите за моєю особистою сторінкою у Фейсбуці, я вже навіть не дуже коректно відповідаю всім тим людям, які сьогодні чогось вважають, що вони — месії від децентралізації. Хто їм дав право приватизувати державну ідеологію в частині децентралізації?!

Концепція реформи була затверджена урядом України 1 квітня 2014 року. Це виважений документ, погоджений з усіма асоціаціями, громадськістю, міжнародними організаціями, які дали високу оцінку, у тому числі щодо його відповідності Європейській хартії місцевого самоврядування і стандартам проведення перетворень у провідних демократичних країнах.

Хто дав право цим «месіям від децентралізації» висловлювати свою точку зору від імені держави, всупереч Концепції, що затверджена урядом України і реалізується?! Я розумію, що зараз — вакуум, перехідний період. Чинний уряд вже майже пішов. Нового ще немає. Новообрані депутати Верховної Ради ще не набули повноважень, не створено відповідних комітетів. Тому, я думаю, що ці «експерти» хочуть заповнити цей вакуум. Я їм ставив запитання публічно: «Хто вам дав повноваження остаточно сказати, що у Харківській області буде 4 райони?». Відповіді нема. Вони збурюють суспільство, розпалюють пристрасті, навіть некоректно коментують, але не несуть жодної відповідальності за те, що відбувається. От вони сидять у соцмережах, один з Києва, інший з Києва…

Ви маєте на увазі пана Зубка і пана Ганущака (Юрій Ганущак, експерт Програми «U-LEAD з Європою» — ред.)?

Пан Зубко висловив статичну пропозицію експертів і не коментував її. А далі пішли коментарі пана Ганущака, інших експертів. Почали з того, що Куп’янський район слабенький. Потім Первомайський для них виявився не такий, бо ще ж є у Миколаївській області Первомайський. Потім вирішили, що треба провести декомунізацію міста Первомайський у Харківській області. Врешті-решт дописалися до того, що давайте ліквідуємо всі 25 областей в Україні і залишимо 100 районів. Така в них дискусія йде.

Я їм написав: «Ми вам не заважаємо, 3 мільйони харків’ян, що ви тут вирішуєте, як і що треба робити з Первомайським чи з Куп’янськом? Нічого, що ви запропонували один район — 2 мільйони людей, разом з містом Харків, і туди ж включили ще чотирнадцять районів: Дергачівський, Золочівський, Валківський, Богодухівський, Краснокутський, Нововодолазький, Вовчанський, Коломацький район та інші. І ще три райони з одного боку області — Ізюмський, Первомайський і Куп’янський. А уся південна частина — на відстані понад 200 км, не маючи логістики доріг?! Подумайте, як вирішувати цю проблему».

Відповідь у них цинічна: «А навіщо вам їхати в район?»… Ні, я системна людина. Я не можу вранці приймати одне рішення, а вдень — інше. Не може так система працювати. Це хаос. Ви штовхаєте країну в хаос, в анархію? Я категорично проти і буду робити все, щоб цього не відбулося. Бо хаос руйнує державу. Щоб побудувати щось нове, не обов’язково треба все руйнувати і потім будувати. Треба спочатку зрозуміти, що нове краще, ніж старе. І паралельно зі старим, будувати нове, наповнювати його змістом і підготовленими кадрами, а не сахатися зі сторони в сторону.

Чому все ж таки Ви наполягаєте на утворенні 9 районів замість 27-ми?

Відповідно до Концепції, затвердженої урядом, реформа децентралізації складається із декількох етапів. Перший етап — це формування спроможних громад, створення об’єднаних територіальних громад. Зміна кількості районів і їхніх меж відноситься до другого етапу. Була спроба (на жаль, невдала) Верховної Ради, яка завершила вже свою каденцію, внести зміни до Конституції з тим, щоб розпочати цей етап реформи.

Взагалі останні 2 роки в Верховній Раді те, що стосувалося децентралізації, блокувалося. У тому числі і проєкт закону «Про засади адміністративно-територіального устрою». Він лежить у Верховній Раді майже два роки. Саме він мав би в рамках діючої Конституції надати можливість врегульовувати питання, які стосуються змін меж районів і вирішити проблему конкуренції компетенцій між органами влади, які створені в об’єднаних територіальних громадах, районними радами і адміністраціями.

Поясніть, що Ви маєте на увазі?

Для прикладу, Харківська область, Коломацький район. Це невеличкий район, населення в 7 тисяч людей. Сам Бог велів, щоб там була одна громада. Ну не може бути в межах однієї області: Харківський район — 180 тисяч населення, а Коломацький — 7 тисяч! З тими ж органами управління. Тому люди визначились, провели відповідні обговорення, створили об’єднану територіальну громаду, яка поглинула всю територію Коломацького району. Це не викликало супротиву, бо це логічно. Там обрали прямим голосуванням керівника цієї громади і депутатів. Депутати об’єднаної територіальної громади створили виконавчий орган, який реалізує всі рішення ради.

Ця рада і її виконавчий орган створені відповідно до Конституції і діючого законодавства. Вони виконують власні повноваження і повноваження, делеговані державою. Тобто вся ця територія керується депутатським корпусом і виконавчим комітетом, які виконують власні повноваження і ті, які делегує держава. Але, крім того, там до сьогоднішнього дня залишились і працюють районна рада і райдержадміністрація. Районна рада представляє спільні інтереси територіальних громад, які знаходяться на цій території. Колись там їх було 7, а зараз — одна. Районна адміністрація виконує функції держави. Але рада ОТГ, створивши виконавчий комітет, ці функції перебрала на себе. Через це там сьогодні є конкуренція компетенцій.

Три органи, які фінансуються з бюджету, дублюють повноваження, заважають один одному. І таких районів в Україні — 18. І ще понад 150 районів, в яких від 51% до 99% території поглинуто об’єднаними територіальними громадами. Майже 2 роки така ситуація спостерігається. Це створює майданчик для скептиків, які можуть сказати: бачите, до чого ви допрацювалися? Раніше всім було зрозуміло, хто що робить. А сьогодні створена штучна така ситуація, яка не дає можливості один одному працювати.

В яку суму для бюджету виливається таке дублювання повноважень?

Це немалі кошти. Якщо в рамках області, треба додати до Коломацького району Золочівський, в якому ОТГ поглинула майже всю територію, за виключенням однієї сільської ради, і Зачепилівський, в якому ОТГ поглинула майже весь район, за виключенням двох сільських рад. Я думаю, це мільйони гривень. Безумовно, за ці кошти можна було б реалізувати не один інфраструктурний проєкт. Але повернемося до моделі нового адміністративно-територіального устрою. Було прийняте узгоджене рішення провести спочатку моделювання нового адміністративного устрою Міністерством регіонального розвитку, Асоціацією районних і обласних рад, яку я маю честь очолювати, і представниками, керівництвом і експертами Ради Європи. Для цього було визначено спочатку 4 області: Тернопільська, Харківська, Донецька і Луганська, а зараз ця робота проводиться на теренах всієї держави.

Чому саме ці області?

Тернопільська область знаходиться на Західній Україні. Там невелика кількість населення, близько мільйона осіб. Вона більше сільськогосподарська. Харківська область — на Сході України, має великі міста, відносно розвинуту промисловість і науку, і кількість населення втричі більшу. Донецька і Луганська, бо на сьогоднішній день вони працюють трохи в іншому правовому полі, використовуючи закон про військово-цивільні адміністрації.

Спільним розпорядженням з головою обласної державної адміністрації ми зробили робочу групу. До неї увійшло понад 30 осіб. Це представники Національної академії правових наук, фахівці наших провідних вищих навчальних закладів, практики місцевого самоврядування, представники громадських організацій, депутати різних рівнів, а також, за згодою, представники Міністерства регіонального розвитку, адміністрації, асоціації.

Ми провели відкриту розмову, зібрали пропозиції з місць і, проаналізувавши інформацію про природні ресурси, географічне розташування, традиції, історичний розвиток, можливість і наявність власних доходів і зборів на території, наявність кадрів, логістику, можливості сполучення, наявність будівель для центрів надання адміністративних послуг та надання медичних, освітянських послуг, а також у сфері культури, тобто абсолютно всі фактори і можливості, прийняли рішення, що на Харківщині була б оптимальною модель створити 9 районів із 27.

Ми це запропонували Міністерству регіонального розвитку, довівши свої аргументи. На той час не було жодного непорозуміння. До речі, в області усі сприйняли цю позицію, бо вона була вистраждана і напрацьована з тверезими розрахунками. Ці розрахунки мали правове обґрунтування і здорову життєву логіку. Експерти з Києва з висновками робочої групи не погодилися, і область, як компроміс, запропонувала 7 районів. Головне ж не в кількості, накресленій на папері і підігнаній під красиву цифру 100 по Україні, а у повноваженнях. Якими вони будуть на районному (субрегіональному) рівні. А звідси і відповіді з’являться!

У червневому рейтингу Мінрегіонбуду щодо створення спроможних громад Харківська область посідає лише 14 місце. На території 14 районів (трошки більше ніж половина) ще не створено жодної ОТГ. З чим це пов’язане?

Утворення об’єднаної громади — це рішення людей, громад. У законі є одне слово, яке є принциповим — добровільне об’єднання. «Добровільне» якраз передбачає виважене рішення людей. А це і проведення громадських слухань, і неодноразових обговорень, а потім напрацювання рішення, яке б було їм на користь. Це рішення — на десятиріччя, а може й на більш довгий час. Це майбутнє не одного покоління. Тож, чим більше воно буде виваженим щодо усвідомлення можливостей, самодостатності новоствореної громади, тим краще буде перспектива її розвитку, а отже і вищий рівень життя для кожної людини і родини, яка проживає на цій території. Це треба завжди пам’ятати.

У цьому плані є плюси і мінуси. З одного боку, деякі області (Тернопільська, Івано-Франківська) на старті були першими. Вони створили найбільшу кількість громад і залучили кошти для реалізації інфраструктурних проєктів, бо в державі був створений державний Фонд регіонального розвитку, який якраз підтримував як пріоритетні оці новостворені об’єднані громади. Треба було лише створити громаду і частина коштів цього фонду цільовим призначенням ішла на її підтримку. Це, безумовно, давало поштовх для розвитку. Ми, якби пішли по цьому шляху, також залучили б додаткові кошти і могли б відремонтувати більше доріг на місцях, зробити світло, відремонтувати дитячі садочки, заклади культури і таке інше. Це з одного боку. З іншого боку, може і краще, що відбулося так, як відбулось, бо в Харківській області на сьогоднішній день із 19 об’єднаних територіальних громад немає жодної громади, яка була б не самодостатньою і не відповідала б затвердженій мінрегіоном стратегії. У нас найменша громада — із населенням понад 5 тис. осіб, а в середньому — 18 тисяч осіб.

Тобто не кількістю, а якістю.

Абсолютно. У 14 районах, де ще не створено жодної об’єднаної територіальної громади, сьогодні йдуть жваві обговорення. На сьогоднішній день ми побачили помилку в багатьох областях, які дуже швидко рухалися в перші роки. Так, вони були маячками і показали приклад, що реформа дійсно впроваджується. Це було позитивно. Але там десь 30% громад з населенням 2-3 тисячі осіб, не мають на своїй території потужного бізнесу і підприємств, що сплачують податки. Вони вже не самодостатні. Вони знову хочуть від держави отримати субсидії, дотації. І це не була мета реформи децентралізації. Це невірно. І життя — згадаєте мої слова — нас примусить внести зміни до закону про добровільні об’єднання і надати можливість в перспективі їм об’єднуватися між собою, щоб досягти головної мети — самодостатності і можливості надавати адміністративні послуги громадянам.

Чому Ви в цьому впевнені?

Це практика. Я був у Швеції, вивчав досвід децентралізації. Вони провели реформу 40 років тому. Але вони побачили, що сьогодні в східних районах Швеції, які не густо населені, місцеве самоврядування вже не самодостатнє і починає від держави залучати велику кількість коштів. А держава не хоче цього. Тому вони створили відповідні правові механізми з тим, щоби у Східній частині Швеції зробити укрупнення громад, дати можливість їм бути спроможними, в першу чергу, економічно, фінансово. Держава зацікавлена, щоб місцеве самоврядування було потужним, щоб воно відповідало за територію, за людей, які там проживають, і мало для цього не тільки повноваження, а й відповідні ресурси.

Повернемося до Харківської області. Наскільки сильним є опір утворенню ОТГ з боку місцевих еліт?

Опір є з боку місцевих еліт. І чим більше ми віддаляємося від старту реформи децентралізації, тим він буде більшим.

Чому?

Тому що місцеве самоврядування у дуже багатьох громадах було лише назвою. Бо якщо громада дотаційна на 70-80% (а деякі були і на 98% — це не секрет, є статистика), скажіть, є там місцеве самоврядування? Немає. Там не було власних податків і зборів. Вони отримували субвенцію, депутати сільської ради збиралися, автоматично піднімали руки і легалізовували отриману субвенцію для того, щоб бюджетні заклади, які у них на території знаходяться, отримали кошти для свого існування. Все. Вони ж не вирішували місцевих проблем. У них не було джерел фінансування. Тому супротиву об’єднанню не було. Вони спокійно обговорювали це питання і об’єднувалися, щоб отримати нові можливості.

Так на території Харківщини понад 100 громад об’єдналися в 19 ОТГ. А далі були внесені зміни до Податкового і Бюджетного кодексів, які дали можливість об’єднаним територіальним громадам отримати більше можливостей. Але ці ж зміни дали, хай менші, але додаткові можливості і для громад, які не об’єдналися. І коли вони прожили в нових умовах рік, два, три, то, в першу чергу, місцеві еліти побачили нові можливості, побачили перші можливості для свого розвитку, хоч і не такого, як у об’єднаних громад. Вони розуміють, що у них щось з’явилося, і не хочуть це втрачати. І чим більше відстань від старту реформи (а сьогодні вже шостий рік), тим більший цей супротив.

Які ще закони, окрім Закону «Про засади адміністративно-територіального устрою», треба прийняти, аби завершити реформу децентралізації?

Для того, щоб завершити у повному обсязі реалізацію концепцію реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади, ми не обійдемося без змін до Конституції. Це найголовніше. Бо мова йде про реформу не тільки влади, яку обирають люди в органи місцевого самоврядування, а й державної влади. Мова йде про реформу не тільки президентської вертикалі, а й про реформу на рівні регіонів. В першу чергу, безумовно, це стосується територіальних управлінь і відомств, яких сьогодні величезна кількість.

Приведу приклад Харківщини. В апараті обласної ради працює 72 особи. В усіх районних радах, і в обласній раді, які представляють спільні інтереси територіальних громад, кількість чиновників сягає близько 500 осіб. В обласній державній адміністрації, в її департаментах — понад 3200. А в територіальних управліннях, які знаходяться на Харківщині, працює понад 10 тисяч осіб! Величезна кількість цих територіальних управлінь дублюють повноваження одне одного, а інколи дублюють повноваження підрозділів обласної державної адміністрації. І у цих всіх територіальних управлінь є одна функція — контроль.

Кожний чиновник, який там знаходиться, для того щоб підтвердити необхідність отримувати зарплату, повинен кожен день написати якийсь папірець. І переважно цей папірець повинен мати в основі своїй негатив. Бо так воно склалося, що якщо людина, яка має контрольну функцію, напише, що все нормально, то будуть питання щодо рівня її кваліфікації. А якщо вона напише, що знайшла порушення та ще й застосувала санкції, то її вже можна преміювати. Від цього зиску немає ані для тих, кого перевірили, ані для того, хто перевірив, ані — найголовніше — для держави. Це пережиток командно-адміністративної системи, яку треба зруйнувати.

Крім того, відповідно до чинного законодавства всі територіальні підрозділи не підпорядковані голові обласної державної адміністрації. Вони можуть якісь команди сприймати, а якісь — ні. Але це ненормально, коли голова адміністрації відповідає за соціально-економічний розвиток області і при цьому не має важелів впливу, щоби сприяти йому або вжити заходів щодо тих, хто порушує чинне законодавство, не сплачує податки і таке інше. Тому ми пропонували (і це записано в дорожній карті) сформувати інститут префектів, які б якраз займалися контролюючими функціями. Потрібен в новій редакції Закон про місцеве самоврядування, бо в чинний внесено понад одну тисячу правок.

Фактично передати їм функцію загального нагляду, яку забрали свого часу у прокуратури, а у повному обсязі так нікому і не передали?

Так. І це також дасть можливість префекту як представнику Президента (Уряду) координувати роботу всіх територіальних управлінь і підрозділів на території регіонів, спрямовувати їх на конструктивну роботу і переорієнтувати більше на аудиторську функцію. Треба розгорнути цю роботу, навчити людей, змінити їх філософію, щоб вони не очікували чиїхось помилок,  а працювали на їх упередження. Наше завдання — не підтримувати репресивний механізм, а створити умови для розвитку підприємництва, створення робочих місць і зупинити міграційні процеси, які сьогодні в державі, на жаль, стрімко розвиваються.

Зараз реформу децентралізації часто називають однією з небагатьох вдалих або єдиною вдалою реформою. При цьому, як правило, акцентують увагу на її перевагах. Зокрема, на фінансових можливостях, що з’являються на місцях задля вирішення саме місцевих проблем. Але одна і та сама річ може буде як корисною, так і небезпечною: ніж, сокира, будь-які ліки. І так само з децентралізацією. Вона за рахунок збільшення фінансової незалежності громад від Києва може стати новим джерелом живлення для сепаратистських настроїв як на Сході, так і на Заході країни, як на Півдні, так і на Півночі. Які запобіжники, на Вашу думку, необхідно закласти, можливо, законодавчо, аби цього не відбулось?

Ми зараз говоримо про фінансові можливості і переваги чи додаткові повноваження, які не стосуються економічного розвитку і фінансової стабілізації? Якщо говорити про плюси, які стосуються фінансів і фінансових можливостей, то вони аполітичні.

Але це можуть використати політики так само, як ліки можна використати як для того, щоб людина одужала, так і для того, щоб її отруїти.

Те, що стосується фінансової децентралізації. На старті питома вага зведеного бюджету органів місцевого самоврядування в загальному бюджеті держави була 47%, зараз — 51%. В абсолютних цифрах це вже немалі кошти, які залишаються на місцях в органах місцевого самоврядування. Це ресурс, яким можуть скористатися громади для свого росту. Але є також додаткові ризики через недолугу політику окремих відомств і міністерств. Вони, побачивши, що на місцях з’явилися кошти, знову навантажують органи місцевого самоврядування не властивими для них повноваженнями без передачі ресурсу.

Наприклад, приймають якісь пільги на загальнодержавному рівні і законодавчо закріплюють їхнє фінансування за органами місцевого самоврядування. Без передачі відповідних ресурсів. Але якщо ми хочемо змінити філософію держави і людей, ми повинні більшість повноважень передати на місця разом з ресурсами. Не потрібно на центральному рівні займатися вивозом сміття, освітленням вулиць, ремонтом доріг та іншими такими проблемами. Люди повинні знати, хто тут, на місцях, за це відповідає і з них питати через різні механізми, у тому числі через перезавантаження під час голосування на місцевих виборах.

Інше питання, що, якщо будуть потужні регіони, потужні громади, то може з’явитися ситуація, яка, на жаль, у нас в історії вже була: прийняття рішень щодо територіальної цілісності держави, якихось сепаратистських настроїв. Тут позиція моя абсолютно чітка. Якраз префектури, інститут префектів, повинні мати повноваження контролю за законністю рішень органів місцевого самоврядування. І в разі прийняття незаконних рішень, які стосуються територіальної цілісності, чи інших, які приймаються з порушенням діючої Конституції, зокрема, з наявністю ознак сепаратизму, префект повинен мати право зупиняти їх миттєво.

Без рішення суду?

Безумовно. Це треба виписати в повноваженнях префекту відповідним законом і врегулювати з  нормами діючої Конституції. Бо різні люди є, різні настрої, різні течії, різні впливи на депутатів. Ми розуміємо політичні реалії олігархічної системи, яка працює сьогодні на всіх рівнях влади. Тому запобіжник повинен бути. І кожен, хто приймає незаконне рішення, повинен розуміти, що є той, хто контролює і відреагує. Якщо будуть незаконні рішення, будуть невідворотні наслідки і відповідальність за них. Але господарські питання повинні вирішуватися в суді, для цього є відповідний термін і впродовж нього можна визначитися. А що стосується територіальної цілісності, якихось сепаратистських рішень, у префекта, ще раз наголошую, повинно бути виключне право миттєво зупиняти ці рішення. Це обов’язково, інакше держави в існуючих кордонах не буде.

Матеріал підготовлено в рамках проєкту «Від Сходу до Заходу»